为进一步增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，现将《鄂尔多斯市不可移动文物保护条例（草案送审稿）》全文公布，向社会征求意见。有关单位和各界人士可以在2022年7月11日前，通过以下方式将修改意见和建议反馈至鄂尔多斯市司法局。
一、通过信函方式将意见寄至：鄂尔多斯市康巴什区国泰商务广场T5-717室，邮编：017000。
二、通过电子邮件方式将意见发送至：124240124@qq.com。
联系人：郑军、高燕，电话：0477-8320596
鄂尔多斯市司法局
2022年6月10日
关于《鄂尔多斯市不可移动文物保护条例（草案送审稿）》的起草说明
现就《鄂尔多斯市不可移动文物保护条例（草案送审稿）》（下称《条例（草案送审稿）》）的起草情况作如下说明。
一、起草背景及过程
为深入贯彻习近平总书记关于文物工作的重要论述重要指示批示精神，不断加大不可移动文物保护力度，今年2月，市人大常委会将《鄂尔多斯市不可移动文物保护条例》列为2022年度立法计划，拟于6月底进行第一次审议，指定市文旅局负责具体起草工作。
为了高质量完成《条例（草案送审稿）》起草任务，市文旅局与第三方机构共同承担起草工作。在起草过程中，我们多次与第三方机构研究讨论、拟定草案框架、充实草案内容、将我市文物保护工作中有益经验和做法融入条例草案内容中，将文物保护工作中存在的问题拟通过制定地方性法规予以解决。条例草案初稿完成后，我们向各旗区人民政府和市直有关部门发函征求意见，收到各旗区和部门31件回复函，除市财政局有1条意见外，各旗区和部门均无意见。根据市人大常委会、市司法局有关领导的建议和相关部门回复的意见，又进行多次修改、完善和优化，目前《条例（草案送审稿）》从逻辑结构、语言表述、内容设定等各方面均已基本成熟，能较好地体现出地方性法规“接地气、有特色、可操作”的特点。
二、制定的必要性和可行性
近年来，我市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于文物工作的重要论述重要指示批示精神，坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，按照中央和自治区关于不可移动文物保护工作的安排部署，不断加强文物保护力度，健全文物管理机构，积极开展不可移动文物保护管理、普查研究、宣传利用等各项工作，文物事业发展取得明显成效。但是，在保护过程中还存在经费不足、监管不力、文物安全形势严峻、文物保护队伍薄弱等突出的现实问题，加之，鄂尔多斯历史悠久，文化底蕴厚重，境内分布有国家级、自治区级、市级和旗区级文物保护单位等不可移动文物遗址点959处，亟待通过地方立法予以保护。
三、起草依据和参阅资料
《条例（草案送审稿）》起草的上位法依据是《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》和《内蒙古自治区文物保护条例》，同时着重参考了《中华人民共和国文物保护法（修订草案征求意见稿）》和《内蒙古自治区革命文物保护条例（草案征求意见稿）》，以及有关省市的不可移动文物保护条例和规章，将《鄂尔多斯市人民政府关于进一步加强文物工作的意见》（鄂府发〔2021〕305号）等政策文件的主要内容充分融入《条例（草案送审稿）》中。
四、《条例》主要内容
《条例（草案送审稿）》共28条，未分章。第1至8条，主要规定了不可移动文物保护立法的目的与依据、适用范围、保护范围、保护方针原则和理念、工作职责、纳入规划和考核评价体系、经费保障、宣传教育等内容；第9至18条，主要规定了征询文物部门意见、不可移动文物建档、保护管理责任人确定、职责、禁止行为、不可移动文物周边建设施工、核定撤销、分类保护措施等；第19条规定了考古调查、勘探的有关要求；第20条规定了不可移动文物的利用原则和用途；第21至24条，主要规定了安全责任制、监督检查工作机制、违法举报受理和监督检查具体措施；第25至27条，主要规定了违反本条例的禁止性规定及应承担的法律责任，其中有援引规定，也有具体规定及国家机关工作人员违反本条例承担的相应责任；第28条，主要规定了本条例具体实施日期。
五、特色和亮点
（一）为了保护好、诠释好、传播好我市历史文化和革命文化，将铸牢中华民族共同体意识贯穿到不可移动文物保护的全过程和各方面，推动新时代文物工作再上新台阶，我们把“铸牢中华民族共同体意识”规定为立法目的之一。（《条例（草案送审稿）》第一条）
（二）文物作为“会说话的历史”，见证了党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史，为此，我们将与“四史”有关的重要史迹、代表性建筑纳入不可移动文物保护范围。（《条例（草案送审稿）》第三条第三项）
（三）为了体现和凸显党对文物保护工作的全面领导，我们将“坚持党的领导，贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”作为不可移动文物保护的工作方针。（《条例（草案送审稿）》第四条）
（四）为了使不可移动文物保护工作有机构，且机构、人员与工作相适应，明确划分各级政府（街道办事处）及有关部门的工作职责，特别规定了“……应当设置不可移动文物保护管理机构，根据文物资源分布状况和工作实际，配齐配强管理人员，加强人才队伍建设”。（《条例（草案送审稿）》第五条）
（五）为了使各级政府重视文物保护工作，加强监督考核，我们规定了“市、旗区人民政府应当将不可移动文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，纳入政府绩效考核评价体系，强化监督考核”。（《条例（草案送审稿）》第六条）
（六）为了使不可移动文物保护工作经费能持续投入，特此规定了“市、旗区人民政府可以建立健全多元化的不可移动文物保护资金投融资机制，鼓励社会资金参与不可移动文物的保护、管理和利用工作”。（《条例（草案送审稿）》第七条第二款）
（七）为了避免有关部门履行职责时对不可移动文物造成损害，我们规定了“市、旗区人民政府及其有关部门履行下列职责时，涉及不可移动文物的，应当征询同级人民政府文物行政主管部门的意见”。（《条例（草案送审稿）》第九条）
（八）为了将“文物保护管理员”法定化，在“保护管理责任人确定”的条款中，明确规定“旗区文物行政主管部门应当按照有关规定为不可移动文物选聘文物保护管理员，协助开展不可移动文物调查、保护和巡查工作”。（《条例（草案送审稿）》第十一条第二款）
（九）为了确保不可移动文物的安全，加强装置和设施建设，专此在“保护管理责任人职责”中规定：“建立健全文物安全制度，制定突发事件应急预案”。（《条例（草案送审稿）》第十二条第二项）
（十）为了使不可移动文物保护措施更具体、更细化，针对萨拉乌苏遗址、朱开沟遗产、阿尔寨石窟、阿贵塔拉石窟等石窟寺（含石刻）、历代长城、古城、木质结构的古建筑等不可移动文物的种类和特点，规定了不同的保护措施。（《条例（草案送审稿）》第十八条）
（十一）为了理顺考古调查、勘探与基本建设工程的程序，对土地使用权划拨、出让、储备土地入库前，以及已经取得土地使用权在工程建设前考古调查、勘探等作了规定。（《条例（草案送审稿）》第十九条）
（十二）为了加强对文物的安全监管，规定了落实不可移动文物保护安全责任制，构建覆盖市、旗区、苏木乡镇（街道）、嘎查村四级的不可移动文物安全监管体系。（《条例（草案送审稿）》第二十一条）
（十三）为了更加明确文化市场综合执法机构受委托履行不可移动文物保护的执法巡查职责，且能行使相对集中行政处罚权，规定了“市、旗区文化市场综合行政执法机构依法接受文物行政主管部门的委托，负责本辖区文物保护单位执法巡查工作，按照有关规定行使相对集中行政处罚权，文物行政主管部门应当对文物行政执法工作进行监督”。（《条例（草案送审稿）》第二十三条第二款）
（十四）结合新修订的《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》（征求意见稿），规定了实施不可移动文物保护监督检查可以采取的措施。（《条例（草案送审稿）》第二十四条）
鄂尔多斯市不可移动文物保护条例（草案送审稿）
第一条【立法目的与依据】为了加强不可移动文物的保护，传承中华优秀历史文化遗产，培育和践行社会主义核心价值观，铸牢中华民族共同体意识，根据《中华人民共和国文物保护法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条【适用范围】本条例适用于本市行政区域内不可移动文物保护及其相关活动。
第三条【保护范围】本条例所称不可移动文物包括：
（一）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画；
（二）与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、代表性建筑；
（三）与中国共产党史、中华人民共和国史、改革开放史、社会主义发展史有关的重要史迹、代表性建筑；
（四）具有科学价值的古人类化石和与人类有关的古脊椎动物化石埋藏地；
（五）法律、法规规定的其他不可移动文物。
第四条【保护方针、原则和理念】不可移动文物保护工作坚持党的领导，贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，遵循政府主导、属地管理、分级负责、社会参与的原则。
第五条【工作职责】市、旗区人民政府负责本行政区域内的不可移动文物保护管理工作，应当设置不可移动文物保护管理机构，根据文物资源分布状况和工作实际，配齐配强管理人员，加强人才队伍建设。
市、旗区文物保护管理委员会负责统筹协调文物保护与安全工作，定期研究解决文物保护与安全的重大事项。
市、旗区文物行政主管部门对本行政区域内的不可移动文物保护实施监督管理。
统战宗教、发展和改革、教育、公安、财政、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、水利、农牧、应急管理、林业和草原、能源、消防救援等有关部门和机构，按照各自职责共同做好不可移动文物保护管理工作。苏木乡镇人民政府、街道办事处在旗区文物行政主管部门指导下具体开展不可移动文物的安全管理工作。
第六条【纳入规划和考核评价体系】市、旗区人民政府应当将不可移动文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，纳入政府绩效考核评价体系，强化监督考核。
第七条【经费保障】市、旗区人民政府应当按照辖区不可移动文物体量、级别和工作实际，将不可移动文物保护工作所需经费足额列入本级财政部门年度预算。
市、旗区人民政府可以建立健全多元化的不可移动文物保护资金投融资机制，鼓励社会资金参与不可移动文物的保护、管理和利用工作。
第八条【宣传教育】市、旗区文物行政主管部门应当加强对不可移动文物保护的宣传教育，增强公众文物保护意识。
新闻媒体应当加强对不可移动文物保护的公益性宣传，对违反不可移动文物保护的行为进行舆论监督。
第九条【征询意见】市、旗区人民政府及其有关部门履行下列职责时，涉及不可移动文物的，应当征询同级人民政府文物行政主管部门的意见：
（一）组织编制国土空间、城乡建设和生态环境保护等规划；
（二）确定旧城区、棚户区改造范围；
（三）征收国有土地上的房屋；
（四）进行土地储备、出让；
（五）法律、法规规定的其他情况。
第十条【不可移动文物建档】市、旗区文物行政主管部门开展对不可移动文物的认定、登记和公布工作，根据需要制定本级不可移动文物的具体保护措施并公告施行。市、旗区人民政府应当自核定公布文物保护单位之日起一年内，划定其保护范围和建设控制地带，作出标志说明，建立档案记录并设置专门机构或者安排专人负责管理。
文物保护单位保护范围和建设控制地带的划定应当科学合理，遵循重大行政决策程序的有关规定，符合文物遗存分布实际和保护工作需要，避免过度扩大或者缩小保护范围和建设控制地带，确保文物本体安全和历史风貌完整。
第十一条【保护管理责任人确定】不可移动文物保护按照下列规定确定保护管理责任人：
（一）设有专门机构或者指定机构的，专门机构或者指定机构为保护管理责任人；
（二）未设有专门机构或者指定机构的，属于国有的，其使用人为保护管理责任人；属于非国有的，其所有人为保护管理责任人，若所有人和使用人有合法约定的从其约定；
（三）所有人不明确、无使用人或者使用人不明确的，由不可移动文物所在地旗区人民政府明确保护管理责任人。
旗区文物行政主管部门应当按照有关规定为不可移动文物选聘文物保护管理员，协助开展不可移动文物调查、保护和巡查工作。
第十二条【保护管理责任人职责】不可移动文物保护管理责任人应当遵守下列规定：
（一）按照文物保护要求对不可移动文物进行养护、修缮；
（二）建立健全不可移动文物安全制度、制定突发事件应急预案，落实安全责任；
（三）发现危及不可移动文物安全险情时，立即采取保护措施并向属地文物行政主管部门报告；
（四）配合文物行政主管部门开展文物巡查工作；
（五）法律、法规规定的其他职责。
第十三条【禁止行为】除法律、法规另有规定外，在文物保护单位保护范围内禁止下列行为：
（一）建设与不可移动文物保护无关的工程或者开采、爆破、钻探、挖掘等作业；
（二）在不可移动文物和文物保护单位标志上刻划、涂画、张贴；
（三）擅自迁移、拆除、修缮、改（扩）建不可移动文物；
（四）储存易燃、易爆等危险物品；
（五）设置广告设施、修建人造景点等严重影响不可移动文物外观的外部设施；
（六）法律、法规规定的其他情形。
因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围和建设控制地带进行工程建设或者开采、爆破、钻探、挖掘等作业的，应当依法履行审批手续，并且保证文物保护单位的安全。
第十四条【禁止建设污染环境设施】在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对污染文物保护单位及其环境的已有设施，应当限期治理。
第十五条【建设工程选址】建设工程选址，应当避开不可移动文物。因特殊情况不能避开的，应当尽可能实施原址保护，须保证文物保护单位的安全，并依法履行报批程序。
第十六条【建设控制地带施工】在不可移动文物的建设控制地带内进行工程建设，不得危及不可移动文物本体的安全，不得破坏周边环境和历史风貌，其风格、高度、体量、色调应当与不可移动文物相协调。
第十七条【不可移动文物核定撤销】市级、旗区级文物保护单位灭失、损毁的，分别由市、旗区文物行政主管部门认定后，报同级人民政府核定撤销并予以公布。市、旗区人民政府核定撤销前应当进行评估和向社会公示，并征得上一级文物行政主管部门同意。
一般不可移动文物灭失、损毁的核定撤销参照文物保护单位的核定撤销程序。
第十八条【分类保护措施】市、旗区人民政府应当利用云计算、大数据等现代信息技术加强对不可移动文物的监测，根据不可移动文物的种类和特点，采取不同的保护措施：
（一）萨拉乌苏、朱开沟等古文化遗址、古墓葬和人类有关的古生物化石埋藏地等不可移动文物应当设立保护标识、保护界桩、警示牌匾，配备视频监控等安全防护设施；
（二）阿尔寨石窟、阿贵塔拉石窟等石窟寺（含石刻）除应当设立保护标识、保护界桩、警示牌匾和配备视频监控等安全防护设施外，还需核定游客承载量；
（三）历代长城、古城等不可移动文物应当设立保护标识、保护界桩、警示牌匾或者网围栏，配备视频监控等安全防护设施；
（四）木质结构的古建筑及近现代代表性建筑物等不可移动文物应当设立保护标识、配置红外报警、消防设施设备等安全防护设施；
（五）其他应当采取的保护措施。
根据不可移动文物保护实际，需要征用农用地的，由不可移动文物所在地旗区人民政府依照法定程序组织实施，给予农牧民合理补偿并妥善安置其生产生活。具体补偿标准和保障措施，由属地旗区人民政府制定。
第十九条【考古调查、勘探】市、旗区人民政府建立配合基本建设考古制度，在土地使用权划拨、出让或者储备土地入库前，对于可能存在不可移动文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得划拨、出让、入库。已经取得土地使用权，在工程建设前未进行考古调查、勘探的，建设单位应当事先报请市、旗区文物行政主管部门组织从事考古调查发掘的单位，在工程项目范围内及其取土区进行考古调查、勘探。 规划成片开发的土地，市、旗区人民政府应当先行组织考古调查、勘探。
第二十条【不可移动文物利用】不可移动文物利用应当以确保文物安全为前提，坚持社会效益优先，禁止不当利用，防止过度开发。在保证文物安全和不改变原状的前提下，不可移动文物根据其功能、文物价值和场地布局等实际情况，可以作为纪念、展览等场馆或者场所。如需审批的，管理使用人依法办理相关审批手续。
第二十一条【安全责任制】市、旗区文物行政主管部门应当落实不可移动文物安全责任制，构建覆盖市、旗区、苏木乡镇（街道）、嘎查村四级的不可移动文物安全监管体系。
第二十二条【监督管理机制】市、旗区文物行政主管部门应当经常开展不可移动文物的检查和巡查，会同统战宗教、公安、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、水利、农牧、应急管理、林业和草原、能源、消防救援等部门，建立不可移动文物保护沟通协调、监管联动、信息抄告反馈等工作机制，开展联合行政执法。
第二十三条【违法举报受理】市、旗区文物行政主管部门或者其他行政执法部门应当畅通违法行为举报渠道，依法受理破坏不可移动文物的信息和线索。
市、旗区文化市场综合行政执法机构依法接受文物行政主管部门的委托，负责本辖区不可移动文物执法巡查工作，按照有关规定行使相对集中行政处罚权，文物行政主管部门应当对文物行政执法工作进行监督。
第二十四条【监督检查措施】市、旗区文物行政主管部门或者其他行政执法部门对不可移动文物依法实施监督检查，可以采取下列措施：
（一）进入现场进行检查；
（二）查阅、复制有关文件资料，询问有关人员，对可能被转移、销毁或者篡改的文件资料予以封存；
（三）查封或者扣押破坏损毁不可移动文物的工具、设备及财物；
（四）责令行为人停止侵害不可移动文物的行为。
第二十五条【援引规定】违反本条例规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
第二十六条【违反具体规定】违反本条例第十九条第二款的规定，未经考古调查、勘探，擅自进行工程建设的，由文物行政主管部门责令改正；造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下罚款。
第二十七条【国家工作人员违反规定】国家机关工作人员违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成不可移动文物损失的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条【生效日期】本条例自2022年 月 日起施行。
